“十五五”规划纲要全文发布，未来五年中国经济社会发展的总体蓝图由此确定。
纲要起草过程中，相关部门开展了广泛调研和意见征集。国家发展改革委副主任郑备介绍，过去一年间，起草组赴不同类型地区调研40余次，召开50多场专题座谈会，并通过网络渠道征集意见，累计形成近7万条建言。
2026年1月至2月，国务院再次召开多场座谈会，进一步征求专家、企业家、党外人士及地方政府意见，在修改完善后提请全国两会审议。最终，经全国人大批准，“十五五”规划纲要正式成为国家发展规划。
随着超7万字的正式文本公布，最终版与提请审议的草案版有何区别？与五年前的“十四五”规划纲要相比又有哪些重点倾斜？时代周报记者梳理了部分调整，以此探寻未来五年经济工作的重点。
五年规划如何形成
“十五五”规划纲要并非直接形成，而是经历了从战略构想到国家规划的完整决策程序。
2025年10月，党的二十届四中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）。这与此次发布的规划纲要略有不同之处。《建议》是由党中央制定，主要对未来五年发展方向进行战略判断和顶层设计，属于政治引领性文件。
在此基础上，国务院组织编制《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要（草案）》（以下简称《草案》），承担将战略构想细化为可执行政策和工程安排的任务，相当于将蓝图转化为施工图。
从结构上看，“十五五”规划纲要共设18篇、62章、171节，整体分为三个板块：
第一板块为总论，包括发展环境、指导方针和主要目标，提出“十五五”时期经济社会发展的20项主要指标。
第二板块为重大战略任务，对应第二篇至第十七篇，从产业发展、科技创新、数智化发展、国内市场、深化改革、对外开放、乡村振兴、人口发展、绿色发展等16个领域部署重点任务。
第三板块则是实施保障，强调健全规划实施机制，确保党中央决策部署落实。
在目标设置上，“十五五”规划纲要提出五个方面共20项主要指标。郑备表示，这些指标兼顾远期战略与近期发展，与2035年基本实现社会主义现代化目标保持衔接。
其中，备受关注的GDP增长目标延续了“十四五”期间的定性表述方式，即“保持在合理区间，各年度视情提出”。同时新增表述“为到2035年人均国内生产总值比2020年翻一番、达到中等发达国家水平打好基础”。
在民生指标方面，规划设置7项民生指标，占比超过三分之一。包括劳动年龄人口平均受教育年限、人均预期寿命、每千人口医护人员数量等，并新增养老机构护理型床位占比和3岁以下婴幼儿入托率等指标。
对比《草案》，多为细化和补充
从3月5日提交全国人大审议的《草案》，到3月13日正式公布的规划纲要，整体框架并未发生重大变化，但在部分政策表述、制度安排和工程项目方面进行了补充和细化。
在新兴领域立法方面有部分表述的调整。《草案》中提到“将低空经济纳入新兴领域立法”，而在正式版的表述更新为“推进生物医药、智能驾驶、低空经济等新兴领域立法”。
民生领域内，育幼服务体系中新增“加快托育服务立法”的表述。
托育和教育政策方面还有更多调整。《草案》中关于“加快重点领域服务标准建设”的表述，被修改为“加快养老、托育等重点领域服务标准建设”；在基础教育部分新增“有序推进小班化教学”。
加强托育服务体系建设也是今年全国两会上重点讨论的话题之一。据介绍，今年还将深入开展托育服务补助示范试点，发展普惠托育和托幼一体化服务，全国将新增普惠托位15万个。
此外，今年政府工作报告还从生育假、生育保险、住房保障等多方面对呵护“一小”作出部署。可见，这将是未来五年的政策重点。
鼓励科技创新同样是“十五五”规划纲要的重点，也涉及了部分调整。在人工智能领域，具身智能部分新增“深入研究物理人工智能”；此外，规划纲要新增“营造鼓励探索、宽容失败的良好环境”的表述，强调基础研究创新生态建设。
与此同时，规划纲要对部分重大工程进行了补充完善。例如在现代化机场体系中，新增列举成都天府机场改扩建工程；在水利工程方面，新增安徽引江济淮二期工程；在灌区改造方面，新增宁夏青铜峡灌区。
更多调整主要涉及表述方面。例如《草案》中“实施城乡居民增收计划”的说法，在规划纲要中新增“制定”二字，调整为“制定实施城乡居民增收计划”的表述。
整体来看，全国两会审议阶段的修改以补充具体措施和优化政策表达为主，并未改变规划总体方向。
对比“十四五”，结构和重点出现新变化
与上一轮五年规划相比，“十五五”规划纲要在篇章结构和发展重点上出现多方面调整，这或许更能体现未来五年经济发展的重点。
总体来看，规划纲要在总体目标延续的同时，对发展方式和政策重点进行了结构性调整。一方面，规划纲要更加突出科技创新与数智化转型，包括人工智能、算力基础设施以及未来产业布局。
这一点，在篇章安排上就已经能看到明显变化。规划纲要将数智化发展与数字中国建设整合，并单独成篇，且章节顺序明显提前，显然更加重视人工智能等新技术趋势。
在12个重大战略任务中，内容并无明显变化，但位次有所调整。建设现代化产业体系被列到首位，科技创新次之，与“十四五”规划中的两者顺序做了对调。
在全球贸易环境不确定性背景下，高水平对外开放章节整体前移。对外开放的位次从第12位大幅提升至第7位，显示对开放战略的进一步重视；新型城镇化不再单独成篇，而是纳入区域经济布局之中，这与中央提出城镇化进入存量提质阶段的判断相对应。
另一方面，规划纲要明显强化内需与民生导向，通过就业、收入分配和社会保障体系改善居民预期。同时，在能源、人口和产业结构等方面，规划纲要也体现出对长期结构性挑战的回应。
中金研报指出，“十四五”时期的人口发展聚焦教育、健康、老龄化等领域，生育话题包含在老龄化章节下。“十五五”规划纲要在延续对教育、健康、人口老龄化重视的基础上，将生育话题——“建设生育友好型社会”独立成章，作为人口发展篇的第一章，具体举措包括完善生育支持政策（育儿补贴、生育保险、生育休假等），健全育幼服务体系（加快普惠托育服务体系建设、加强公办托位供给）等，体现出“十五五”对少子化问题的重视，有助于促进人口长期均衡发展。
据广发证券资深宏观分析师王丹分析，规划纲要中人口议题更加制度化。“人口高质量发展”与“人的全面发展”内容整合，并新增建设生育友好型社会等内容。生育支持政策主要思路减轻生育养育成本，具体举措包括发挥育儿补贴和婴幼儿照护、子女教育个人所得税专项附加扣除政策作用，探索建立补贴标准动态调整机制，扩大生育保险制度覆盖面，落实生育休假制度等。
在目标指标方面出现调整。托育方面由此前的“托位数”指标调整为“3岁以下婴幼儿入托率”目标。
在内需战略方面，规划纲要将消费与投资单独成章，强调通过就业、收入增长和社会保障改善预期，并提出服务消费、首发经济、汽车后市场等新的消费领域。
王丹分析，就业方面，“十五五”规划纲要提出“把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标”。与“十四五”相比，规划纲要在收入分配上更加强调分配制度体系的完善，初次分配上强调“健全各类要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬”，并且向“基层一线和艰苦地区”倾斜，“增加知识价值为导向的分配政策”体现了优化分配机制以支持创新的政策导向。
在备受关注的收入调节方面，有两大税收政策变化值得关注。
一是“加大个人所得税抵扣力度”，二是“探索完善资本利得税收调节机制，加强对高收入者税收监管”。社会保障将优化发挥对改善居民预期的积极作用，如逐步提高城乡居民基础养老金，退休人员基本养老金调整向待遇较低群体倾斜，并提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参保率。
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